Konsultacje rządowego projektu ustawy – o aktywności zawodowej – nowa wersja projektu z 27 marca 2023 roku - informacja dla sektora usług rozwojowych
Na przełomie września i października 2022 r. ogłoszony został projekt nowej ustawy która ma zastąpić aktualnie obowiązującą ustawę z dnia 20 kwietnia 2004 roku – o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pierwotnie planowano wejście w życie nowej ustawy 1 stycznia 2023 r. Do pierwotnego projektu zgłoszono bardzo wiele uwag w procesie opiniowania i konsultacji publicznych. Swoją obszerną opinię wyraziła także Polska Izba Firm Szkoleniowych, poprzedzoną obszerna informacją i okresem konsultacji z członkami PIFS. Z końcem marca 2023 został opublikowany w RCL zmodyfikowany projekt ustawy. Link do wszystkich dokumentów obrazujący dotychczasowy przebieg procesu legislacyjnego - https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12364850/katalog/12917052#12917052
To bardzo obszerna regulacja, podobnie jak ustawa którą ma zastąpić – aktualna wersja projektu zawiera 458 artykułów na 315 stronach. Samo uzasadnienie projektu to 149 stron tekstu. W zmodyfikowanej wersji zachowano generalnie układ tekstu wraz numeracja działów i rozdziałów, ale na skutek dokonanych zmian numeracja artykułów została w wielu przypadkach zmieniona, co nie ułatwia analizy porównawczej. W szczególnie istotnych przypadkach podajemy zatem pierwotną i aktualną numerację niektórych regulacji. Z punktu widzenia naszego sektora szczególnie istotne regulacje zawarte są w Dziale VII, Rozdziale 3 - Rozwój zasobów ludzkich (w pierwotnym projekcie str.81-98, art.95-128, aktualnie str. 85 - 104 , art. 98 - 133), oraz w Dziale VIII, Rozdziale 6 – Środki Funduszu Pracy na finansowanie zadań w ramach KFS (w pierwotnym projekcie str. 197-199, art. 282-287, aktualnie str.206-207, art.284-289). Te rozdziały projektu należy analizować ze szczególna uwagą, gdyż zawierają wiele zmian wprawdzie z pozoru drobnych, ale mogących mieć istotne znaczenie w praktyce udzielania wsparcia rozwojowego z wykorzystaniem instrumentów regulowanych w tej ustawie. To nie oznacza, że w pozostałych działach projektu nie znajdują się propozycje o istotnym znaczeniu systemowym, czy też ważne dla tych firm sektora, które poza działalnością szkoleniową realizują inne formy pomocy regulowane ustawą, takie jak np. pośrednictwo pracy czy poradnictwo zawodowe. Warto też wziąć pod uwagę, że w nowej wersji projektu niektóre wątki zostały rozszerzone i istotnie zmienione. W aktualne wersji projekt zakłada wejście w życie nowej ustawy w życie z dnie 1 stycznia 2024, przy czym dla istotnej dla wielu firm sektora kwestia zastąpienia RIS przez BUR przewidziano dodatkowy rok na dostosowanie – 1 stycznia 2025 roku.
Dla ułatwienia analizy projektu ustawy i porównania jego wersji załączamy na końcu informacji specjalnie sporządzony dla Was spis treści, obrazujący strukturę i zakres regulowany projektem, z nazwami działów i numeracja stron w wersji pierwotnej i aktualnej projektu.
Dalszy tryb procedowania tego projektu nie jest szczegółowo znany. Jak wcześniej informowaliśmy, PIFS ani Rada ds. Kompetencji SUR nie znalazły się na liście podmiotów do których projekt został bezpośrednio skierowany do konsultacji, ale nasze uwagi zostały przyjęte i były analizowane. Poniżej treść naszej opinii z 9 listopada 2022 z komentarzami (kursywą) czy i na ile nasze uwagi zostały wzięte pod uwagę, oraz jakie najistotniejsze dla nas zmiany nastąpiły w aktualnej wersji projektu ustawy.
Opinia i uwagi PIFS z dnia 9 listopada 2022 r. do projektu ustawy – o aktywności zawodowej z omówieniem ich uwzględnienia w zmodyfikowanej wersji projektu ustawy z dn. 27 marca 2023 r.
Uwagi ogólne
1. PIFS podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu do projektu o konieczności uchwalenia nowej ustawy, tak aby nowe regulacje uwzględniały obecną sytuację społeczno-gospodarczą i odpowiadały na nowe wyzwania rynku pracy. Ten pogląd wzmacnia również nasze przekonanie o konieczności dostosowania nowej regulacji do innych regulacji w systemie prawnym i zapewnienia ich spójności. W szczególności mamy na myśli Ustawę z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z późniejszymi zmianami (tekst ujednolicony - https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20001091158/U/D20001158Lj.pdf ) wraz z Rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów s dnia 29 sierpnia 2017 r. w sprawie rejestru podmiotów świadczących usługi rozwojowe – Dz. U. 2017 poz.1678, oraz Ustawę z dnia 22 grudnia 2015 r. o Zintegrowanym Systemie Kwalifikacji z późniejszymi zmianami (tekst ujednolicony - https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20160000064/U/D20160064Lj.pdf )
Komentarz: Sugestie PIFS w tym zakresie nie zostały uwzględnione w oczekiwanym stopniu. W konsekwencji wiele obaw i wątpliwości omówionych w dalszej części komentarza zachowuje swoja aktualność.
Inicjatywa nowej ustawy i niektóre proponowane regulacje pozostają w zbieżności z propozycjami Rady ds. Kompetencji Sektora Usług Rozwojowych i PIFS jakie zostały przekazane Ministerstwu Rozwoju, Pracy i Technologii w odpowiedzi na zaproszenie Ministra w dniu 24 lutego 2021 r. Propozycje te znalazły częściowe odzwierciedlenie w proponowanym projekcie ustawy, a pozostałe pozostają aktualne i zasługują na rozważenie w dalszych pracach na tym projektem.
Komentarz: W zmodyfikowanej wersji nie zostały uwzględnione przywołane w opinii sugestie i propozycje.
2. Definicje pojęć, język. W naszym przekonaniu szczególnie istotne jest ujednolicenie definicji pojęć i języka w kwestiach regulujących wsparcie działań służących uzyskiwaniu lub uzupełnianiu kompetencji, a także ich potwierdzania, poprzez ich dostosowanie do już wprowadzonych do systemu prawnego ustawami o których mowa w pkt.1, powyżej. Dotyczy to przede wszystkim takich pojęć jak kapitał ludzki, usługa rozwojowa, podmiot świadczący usługi rozwojowe, kompetencje, kwalifikacje, procesy walidacji i certyfikacji. Potrzeba adaptacji tych pojęć w proponowanym projekcie jest szczególnie uzasadniona propozycją zastąpienia Rejestru Instytucji Szkoleniowych rejestrem - Baza Usług Rozwojowych, co generalnie uważamy za rozwiązanie idące w dobrym kierunku.
Komentarz: W art.98 dodano nowy ustęp, który odwołuje się do pojęć walidacji i certyfikowania w rozumieniu ustawy o ZSK. Pozostałe sugestie PIFS nie zostały uwzględnione w zmodyfikowanej wersji projektu.
Szczególnym przykładem zastosowania w projekcie określenia nie mającego praktycznego zastosowania i jasnej definicji ustawowej jest art.95 ust.3 projektu (szkolenia …………są organizowane w formie kursu). Wobec braku jednoznacznego zdefiniowania takiej formy usługi rozwojowej i wymogów jakie musi ona spełniać, może doprowadzić do sporego chaosu w rozstrzyganiu co jest kursem, a co nim już nie jest.
Komentarz: Niestety, a aktualny art.98 ust.3 kwestionowany przez PIFS zapis nie został zmieniony.
3. Baza Usług Rozwojowych. Jak wspomniano powyżej, zastąpienie RIS Bazą Usług Rozwojowych uważamy za rozwiązanie słuszne, ale zwracamy uwagę na konsekwencje takiego rozwiązania, które nie w pełni zostały dostrzeżone i uwzględnione w projekcie ustawy. Poza istotnością kwestii definicyjnych o których mowa w punkcie 2 powyżej, warto zauważyć, że BUR, jak wynika z samej nazwy jest bazą usług rozwojowych i umożliwia rejestrację zarówno przez podmioty realizujące usługi bez dofinansowania jak też podmioty realizujące usługi z dofinansowaniem ze środków publicznych, te drugie ze znacznie poszerzonymi wymaganiami i obowiązkiem realizacji tych usług poprzez Bazę. Tymczasem projekt ustawy w art. 102 oraz art.122 ust.2 stanowią jedynie, że określone działania wspierające mogą realizować jedynie podmioty wpisane do rejestru BUR, nie określając, czy same działania maja być realizowane z wykorzystaniem BUR. Z jednej strony chodzi o usługi niewątpliwie dofinansowane ze środków publicznych, ale trudno nie dostrzec, że ustawa o utworzeniu PARP, wynikające z niej rozporządzenie i Regulamin BUR są wyraźnie zorientowane na usługi dofinansowywane w ramach programów operacyjnych ze środków UE. Ustawa o utworzeniu PARP definiuje usługę rozwojową, a BUR rozróżnia rożne jej rodzaje, w tym m.in. usługę szkoleniową, usługę doradztwa, a także egzamin. Tymczasem proponowany projekt ustawy (np. m.in. w art.97 ust.1) wyraźnie rozdziela „szkolenia”, których realizatorzy mają obowiązek rejestracji w BUR, od „potwierdzenia nabycia wiedzy i umiejętności” lub „uzyskania dokumentów potwierdzających nabycie wiedzy i umiejętności”, nie wspominając o żadnych wymaganiach wobec realizatorów i różnicując w projekcie sposób finasowania i rozliczania tych form wsparcia rozwojowego. To tylko główne niedoprecyzowania projektu i braki spójności z obszarem już uregulowanym, które w praktyce skomplikują efektywne wykorzystanie BUR w zamierzony w projekcie sposób.
Komentarz: Zapisy zastępujące RIS Bazą Usług Rozwojowych(BUR) nie uległy zmianom, a aktualne uzasadnienie nie rozwiewa zgłoszonych przez PIFS wątpliwości interpretacyjnych.
4. Krajowy Fundusz Szkoleniowy. Kierunek zmian jakiemu poddano regulacje dotyczące Krajowego Funduszu szkoleniowego w kilku elementach są zbieżne z naszymi oczekiwaniami, ale niektóre z nich budzą ostry sprzeciw. Jeżeli proponowane brzmienie art. 119 ust. 1 należy rozumieć w ten sposób jak to sugeruje uzasadnienie do projektu na stronie 33 – „zaproponowano przeznaczenie środków KFS wyłącznie na wsparcie zawodowego kształcenia ustawicznego, bez finansowania tzw. szkoleń miękkich – ze względu na trudności w ocenie kosztów i efektów uczenia się takich szkoleń (uwzględniono w ten sposób postulat zgłaszany przez urzędy pracy)” – to ta propozycja budzi szczególnie zdziwienie i sprzeciw. Z kilku co najmniej powodów:
- kwestia co może być uznawane, a co nie za zawodowe kształcenie ustawiczne podlega ciągłym zmianom jakie zachodzą w gospodarce i na rynku pracy. Pomijając samo określenie, nieostre i mało przydatne na współczesnym rynku pracy, istota problemu leży w tym, że w wielu rolach zawodowych i w różnych obszarach gospodarki nie da się poważnie dowodzić, że niesłusznie nadal określane przez niektórych jako „kompetencje miękkie” nie są oczywistymi kompetencjami zawodowymi. Za przytoczonym wyżej fragmentem uzasadnienia wyjaśniającym intencje i rozumienie art.119 ust. 1 i 9 („zawodowe kształcenie ustawiczne” jest także użyte w art.121 ust.1, 125 ust.2, 284 ust.3, 285 ust.1 oraz 286 ust.1,4 i5) nie stoi ani dowód prawny, ani współczesna wiedza merytoryczna. Kiedyś dość powszechnie stosowany podział na kompetencje tzw. „twarde” i „miękkie” miał w istocie charakter umowny, aby nie powiedzieć intuicyjny. Przydatny o tyle, o ile nie stanowił podstawy kryteriów formalnych i selektywnych regulacji prawnych, które zawsze musiały prowadzić do niejednoznacznych i subiektywnych rozstrzygnięć. Na współczesnym rynku pracy 3-ciej dekady XXI wieku taki podział jest pozbawiony merytorycznego sensu i nie odpowiada rzeczywistym potrzebom zawodowym. Wskazują na to liczne badania krajowe i zagraniczne, przywoływane w dokumentach Rządu RP (np. Zintegrowana Strategia Umiejętności 2030) i obszernie przywołane już w opiniach o projekcie ustawy ze strony organizacji zaproszonych do konsultacji społecznych projektu. To właśnie kompetencje, które znacznie lepiej określać jako osobiste i interpersonalne – przez co nie można im odmówić przymiotu istotności z punktu widzenia zawodowego! – stanowią najbardziej bolesną lukę kompetencyjną z jaką młodzi Polacy wchodzą na rynek pracy. Są to jednocześnie kompetencje których uzupełnianie stanowi często niezbędny warunek dostosowania się do zmieniających się wymagań i utrzymania się na rynku pracy dla pracowników o długim stażu na rynku pracy. Pozostawienie proponowanego zapisu w art.119 ust.1, a w konsekwencji także w art.119 ust.9 i innych wymienionych powyżej, budziłoby wątpliwości interpretacyjne, a w rozumieniu zaprezentowanym w uzasadnieniu byłoby niezrozumiałym działaniem wbrew oczywistym potrzebom gospodarki i pozostającym w sprzeczności z dokumentami programowymi Rządu RP przyjętymi w ostatnich latach,
Komentarz: Kwestionowane przez PIFS zapisy związane z „zawodowym kształceniem ustawicznym” zostały zmienione, a niepokojący komentarz w uzasadnieniu usunięty. Można zatem uznać, że projektodawca wycofał się z tego niezrozumiałego ograniczenia wykorzystania środków z KFS
- nie ulega wątpliwości, ze przyjęte w art.282 widełki procentowe przychodów Funduszu Pracy przeznaczanych na finansowanie zadań w ramach KFS nie będą stanowić istotnej poprawy w zaspokojeniu ogromnego popytu i znaczenie KFS w realizacji jego zasadniczego celu, malejące w ostatnich latach, nie będzie nadal istotne. Dodatkowymi czynnikami zmniejszającymi szanse na dostęp do tej formy wsparcia, czy wręcz wypierającymi zainteresowane podmioty będzie efekt wynikający z proponowanych postanowień ujętych w art.119 i 120 projektu ustawy. Z jednej strony poszerza się krąg podmiotów mogących korzystać z KFS i status osób – nie tylko zatrudnionych, ale także świadczących inną pracę zarobkową w tych podmiotach. Z drugiej strony zaproponowano obniżenie procentowego poziomu dofinansowania dla jednego uczestnika (art.120 ust.1 i 2), a dodatkowo wprowadzono roczne limity kwotowe dla jednego podmiotu (art.120 ust.3). Skutek łączny tych rozwiązań zdecydowanie ograniczy realizację głównego celu tego wsparcia w wielu podmiotach, które wobec tych progów nie rozwiążą faktycznych problemów związanych z utrzymaniem zatrudnienia i koniecznością sprostania wymaganiom zmieniającej się gospodarki. Rozumiemy, że elementem wzmacniającym przekonanie o racjonalności wykorzystania wsparcia ze środków KFS jest udział własny korzystających ze wsparcia podmiotów, ale tylko wówczas, gdy udział tego wkładu własnego nie działa wykluczająco, biorąc pod uwagę aktualną kondycje ekonomiczną przedsiębiorców. Opowiadamy się zatem za limitami dofinansowania 90% (mikro) i 70% (pozostałe) w art.120 ust.1 i 2, co oznacza rozwiązanie sytuujące się pomiędzy aktualnie obowiązującymi i zaproponowanymi w projekcie ustawy. Jednocześnie wnosimy o rozważenie rezygnacji z limitów rocznych na podmiot w art.120 ust.3, które w wielu przypadkach uniemożliwią podmiotom realizację koniecznych działań.
Komentarz: Uwagi i propozycje PIFS zostały uwzględnione częściowo. Widełki określające wielkość KFS jako część Funduszu Pracy zostały utrzymane na poziomie pierwotnej wersji projektu (nie mniej niż 4% i nie więcej niż 6%). Spełniono ważny postulat, aby limit finansowania wynosiły 90% dla firm mikro i 70% dla pozostałych. W zakresie limitów rocznych na podmiot, zmiana polega na utworzeniu nie trzech, a czterech kategorii wielkości podmiotów, a największy limit dla firm dużych to czternastokrotność przeciętnego wynagrodzenia.
5. Pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej. Ta forma wsparcia obsługiwana jest przez pośredników finansowych (banki, instytucje finansowe) wybieranych przez BGK. Pośrednicy są odpowiedzialni m.in. za zapewnienie dostępu usług doradczych i szkoleniowych którym udzielono pożyczki. Kwestie zapewnienia tego dostępu proponuje art. 189 projektu ustawy w sposób które budzi zdziwienie i sprzeciw sektora usług rozwojowych. Z niezrozumiały względów, proponuje się zawęzić działania pośredników finansowych w celu zapewnienia możliwości skorzystania z usług doradczych i szkoleniowych do współpracy z uczelniami (pytanie czy bez względu na profil?) i „za ich pośrednictwem organizacjami działającymi na rzecz rozwoju przedsiębiorczości, w szczególności akademickimi inkubatorami przedsiębiorczości, akademickimi biurami karier i centrami informacyjno-doradczymi. Trudno wyjaśnić dlaczego akurat tego typu podmioty i tylko one są szczególnie predysponowane do świadczenia profesjonalnych usług doradczych i szkoleniowych. Mamy tu do czynienia ze zbędnym (i zapewne kosztownym) pośrednictwem , a jednocześnie niezrozumiałym ograniczeniem dostępu do szerokiej oferty usług doradczych i szkoleniowych dostępnej ze strony podmiotów sektora usług rozwojowych. Można w tym wypadku zadać pytanie dlaczego, skoro w projekcie ustawy postanowiono skorzystać w przypadku rozwojowych form w wsparcia z Bazy Usług Rozwojowych prowadzonej przez PARP, dlaczego dla skorzystania z tak typowych usług rozwojowych jak w przypadku osób korzystających z pożyczek na podjęcie działalności gospodarczej nie zaproponowano po prostu wymogu pośrednictwa rejestru BUR.
Komentarz: Wątpliwości i pytania PIFS pozostają bez odpowiedzi, a sugestie nie zostały uwzględnione w zmodyfikowanym projekcie.
Reasumując, zmiany wprowadzone w kolejnej wersji projektu ustawy są dość istotne i rozległe. Kilka z nich ma również bardzo istotne znaczenie dla sektora. Szczególnie należy docenić te zmiany które wnioskowaliśmy w naszej opinii. Trudno jednak uznać aktualny projekt za dobry. Nadal uważamy niektóre propozycje za niedopracowane i mocno dyskusyjne, a utrzymujące się rozbieżności w opisywaniu i definiowaniu kluczowych pojęć określających wsparcie procesu uczenia się i rozwoju za szkodliwe (np. definicje instytucji szkoleniowej i szkolenia w art.2 projektu). Wykorzystamy każdą sposobność aby na dalszym etapie procesu legislacyjnego zabiegać o dalsze zmiany tego projektu.
Spis treści projektu ustawy – o aktywności zawodowej w pierwotnej i aktualnej wersji projektu
Dział I - Przepisy ogólne – str. 1-13 (teraz str. 1-15)
Dział II – Polityka społeczna i dialog społeczny – str.13-18 (teraz - Polityka rynku pracy i dialog społeczny str. 15-22)
Dział III – Publiczne służby zatrudnienia – str. 18-37 (teraz str. 23-43)
Dział IV – Konta indywidualne i System informatyczny – str.37-38 (teraz – Indywidualne konta oraz prowadzenie i udostępnianie dokumentów w systemie teleinformatycznym str.43-46)
Dział V – Rejestr centralny – str. 38-54 (teraz – Przetwarzanie danym osobowych str.46-61)
Dział VII – Formy pomocy – str. 61-184, w tym Rozdział 3 – Rozwój zasobów ludzkich – str. 81-98, art. 95-128 (teraz – Formy pomocy kierowane do bezrobotnych, poszukujących pracy i osób niezarejestrowanych – str.71-192, w tym Rozdział 3 – Rozwój zasobów ludzkich, art.98-133, str. 85-104)
Dział VIII – Fundusz Pracy – str. 184-210 w tym Rozdział 6 – Środku Funduszu Pracy na finansowanie zadań w ramach KFS – str. 197-199, art.282-287 (teraz str.192-224, w tym Rozdział 6 – Środki FP na finansowanie zadań w ramach KFS – art.284-289, str.206-207)
Dział IX – Agencje zatrudnienia – str. 210-223 (teraz str.225-254)
Dział X – Ochotnicze Hufce Pracy – str. 223-235 (teraz 254-268)
Dział XI – Nadzór i kontrola – str. 236-237 (teraz 269-272)
Dział XII – Odpowiedzialność za wykroczenia przeciwko przepisom ustawy – str. 237-240 (teraz str. 272-274)
Dział XIII – Zmiany w przepisach – str. 240-273 (teraz str. 274-307)
Dział XIV – Przepisy przejściowe, dostosowawcze i końcowe – str. 273-279 (teraz 308-315)
W połowie października opublikowaliśmy materiały i zaprosiliśmy Was do konsultacji ważnego dla nas projektu ustawy – o aktywizacji zawodowej. Kilka firm zgłosiło swoje sugestie, niektóre bardzo solidnie opracowane i udokumentowane, a wszystkie razem bardzo zbieżne. Wszystkie znalazły odzwierciedlenie w syntetycznej opinii PIFS na temat tego aktu. Wszystkim uczestnikom konsultacji serdecznie dziękujemy.
Z treścią naszego pisma do Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej i towarzyszącej jej opinii PIFS możecie się zapoznać poniżej.
Treść pisma PIFS
Treść opinii
Aktualnie staramy się zainteresować zidentyfikowanymi problemami dotyczącymi tego projektu jak najszersze grono interesariuszy po stronie administracji rządowej, bo projekt nie został jeszcze zaakceptowany przez Radę Ministrów i warto na tym poziomie koncentrować aktywność informacyjną. Współpracujemy w tym zakresie z Konfederacja Lewiatan. Liczymy na możliwość włączenia nas w proces prac na ustawą i będziemy Was informować o tym na bieżąco.