Dobiega końca II badanie ewaluacyjne w ramach PO WER dotyczące wpływu BUR na jakość i rynek usług rozwojowych oraz oceny PSF. Zapraszamy do dyskusji i zgłaszania wniosków które ukształtują stanowisko PIFS prezentowane w tych kwestiach.

Poprzednie badanie ewaluacyjne przyniosło rekomendacje, które powstały na ograniczonych doświadczeniach – liczba podmiotów i oferowanych przez nie usług w BUR nie była zbyt wielka, a w niektórych województwach PSF dopiero startował. Uzasadnione zatem były wątpliwości, czy wnioski i rekomendacje można uznać za miarodajne, dlatego nie wszystkie z nich zaowocowało korzystnymi zmianami. Kolejne dwa lata doświadczeń dają podstawę do formułowania bardziej jednoznacznych rekomendacji, które będą przedmiotem obrad Komitetu Monitorującego PO WER z naszym udziałem, najprawdopodobniej w maju br. Dlatego zapraszamy tych spośród Was, którzy macie swoje doświadczenia z BUR i PSF, byście się z nami podzielili swoimi ocenami i sugestiami, które mogą mieć wpływ na kierunek zmian i uczynić ten obszar wsparcia rozwoju efektywniejszym, transparentnym i owocującym usługami wysokiej jakości. Swoje uwagi kierujcie na adres: Andrzej.lech@pifs.org.pl
W przypadku Waszego zainteresowania taką formą, zorganizujemy wiosną cykl bezpośrednich konsultacji.

Zachęcam do lektury omówienia niektórych wątków, która może stanowić dodatkową inspirację do włączenia się w dyskusję. To garść informacji bieżących, wstępnych wyników i relacja z przebiegu jednego ze spotkań fokusowych wspomnianej ewaluacji, a także moje własne obserwacje i oceny dotyczące BUR i PSF. Nie dotyczą one funkcjonalności platformy BUR, bo oczekujemy właśnie na rezultaty modyfikacji. Stąd rozmowa o oczywistych wadach dotychczasowej wersji BUR od strony informatycznej jest nieco bezprzedmiotowa, a o tym jak będzie – przedwczesna.
Poniższy materiał nie jest oficjalnym poglądem czy stanowiskiem, a raczej eksperckim spojrzeniem i zaproszeniem do rozmowy. Powinna nam w tej rozmowie towarzyszyć świadomość, że koncentrując się, ze zrozumiałych względów, na ułomnościach rozwiązań, patologiach i błędach, nie możemy gubić z pola widzenia faktu, że te procesy wsparcia przebiegają coraz sprawniej, są poprawiane i doskonalone, a zdecydowana większość realizowanych usług rozwojowych jest wysokiej jakości, a ich realizatorzy spełniają wysokie kryteria profesjonalizmu. Dodatkowym załącznikiem „w sprawie” jest komunikat z naszego niedawnego spotkania roboczego w PARP.

Andrzej Lech
Andrzej.lech@pifs.org.pl

1. Modele dystrybucji środków
PSF funkcjonuje aktualnie w 14 województwach, w oparciu o trzy modele – refundacyjny, (najpowszechniejszy), bonowy (trzy regiony) i kont przedpłaconych (tylko woj. śląskie). Nieustające dyskusje nad zaletami i wadami przyjętych autonomicznie przez samorządy województw modeli oraz szansami na znalezienie i wdrożenie wspólnego i „doskonałego” modelu w skali całej Polski zdaja się przygasać i tracić na znaczeniu. Nikomu też nie udało się zaprezentować modelu „uniwersalnego”, wolnego od wad w stopniu, który przekonywałby do zmiany. Racjonalnych powodów i wyjaśnień można przytoczyć kilka:
1) temat wywołuje już znacznie mniej emocji i zainteresowania wśród interesariuszy objętych tą edycją badania ewaluacyjnego; ludzie po prostu przyzwyczaili się do pewnych rozwiązań, a także zrozumieli, że niektóre uciążliwości i patologie niekoniecznie związane są z przyjętym modelem, a bardziej z niedoskonałościami rozwiązań ogólnych, czy ułomnościami ludzi i instytucji;
2) IŻ RPO, a więc samorządy województw zdecydowanie i konsekwentnie bronią przyjętych przez siebie rozwiązań jako najlepszych i trudno zakładać, że byłyby skłonne rozmawiać o przejściu na inny model; można oczywiście zarzucać IŻ RPO pychę i brak samokrytycyzmu, ale trudno nie brać też pod uwagę racjonalnych przesłanek – we wdrożenie stosowanego modelu zainwestowano istotny wysiłek i nakłady, wypracowano procedury, narzędzia, przygotowano ludzi, a codzienna praktyka pozwala niektóre elementy poprawiać;
3) autonomia samorządów jest dziś tematem wrażliwym i jest wystawiana na ciężką próbę; w tej sytuacji trudno o motywacje do zachęcania administracji rządowej do siłowego forsowania także w tym obszarze „jedynie słusznego” modelu;
4) i wreszcie – last but not least – nikomu nie udało się dotąd zaprezentować choćby zarysu modelu zbliżonego do ideału, co czyni wątpliwym sukces tego kierunku zmian.
Trudno!

W tej sytuacji warto chyba koncentrować się na dwóch kierunkach działań które mogą przynieść pożądane zmiany:

1. Na poziomie regionalnym – zapewnieniu transparentności i bieżącego monitoringu ze strony interesariuszy procesów finasowania, regularnych konsultacji i przeglądu procedur dotyczących funkcjonowania wdrożonego modelu i rzetelności zachowań wszystkich stron i interesariuszy;
2. Na szczeblu ogólnopolskim – wypracowaniu rozwiązań z udziałem wszystkich zainteresowanych organizacji i instytucji, które – nie naruszając wdrożonych modeli - służyłyby zwiększeniu pewności i bezpieczeństwa obrotu gospodarczego i ograniczałyby uznaniowość i nieuzasadnione zróżnicowanie stosowanych praktyk.

Panuje dość powszechne przekonanie i – przynajmniej deklaratywna – wola wspólnego doskonalenia rozwiązań, bez naruszania zasadniczych cech modeli, w następujących kwestiach:

1. W zależności od modelu, różne podmioty angażują swoje środki finansowe i oczekują na rozliczenie usługi i należne pieniądze z tytułu dofinansowania. W każdym modelu terminy i transparentność rozliczeń, oraz terminowość zapłaty powinny być zagwarantowane i podlegać szczególnej ochronie, a naruszenia w tym względzie podlegać sankcjom. Fakt, że mamy do czynienia z funduszami UE, środkami publicznymi, wymagającymi roztropności i odpowiedzialności, nie stoi w sprzeczności z tym, że realizacja wsparcia i rozliczeń musi dawać gwarancje przewidywalności i bezpieczeństwa, cieszyć się wiarygodnością, zaufaniem i ochroną Państwa.
2. W zależności od modelu i regionu, mamy do czynienia ze zróżnicowaną liczbą operatorów i ze zróżnicowanymi praktykami i zachowaniami z ich strony. Jednocześnie nie wszystkie kompetencje operatorów i kryteria ich decyzji zostały określone w sposób jednoznaczny, narażając ich na ryzyko, a innych interesariuszy na skutki nie zawsze przewidywalnych i obiektywnych decyzji. Istnieje szerokie pole do doskonalenia, ujednolicenia i upowszechnienia dobrych praktyk w tym zakresie, niezależnie od modelu dystrybucji środków, ale wymaga to dobrej woli i współpracy wszystkich odpowiedzialnych instytucji z udziałem interesariuszy.

2. System Oceny Usługi w BUR
Sama idea utworzenia BUR zakładała, ze jej funkcjonowanie i zastosowane rozwiązanie mają służyć zapewnieniu, że usługi rozwojowe świadczone za jej pośrednictwem mają gwarantowaną jakość i zasługują na zaufanie. BUR ma jednocześnie przyczyniać się do edukacji klientów i wdrażać ich do coraz bardziej świadomego, racjonalnego i samodzielnego wyboru wiarygodnego dostawcy i usługi rozwojowej zgodnej z potrzebami.
Praktyka kilku lat pokazała, że o ile BUR stanowi dość skuteczne „sito” stanowiące zaporę dla firm i usług nie spełniających kryteriów jakości, to odbywa się to kosztem nadmiernych uciążliwości biurokratycznych dla rzetelnych i profesjonalnych dostawców, które nie zawsze zapobiegają przenikaniu do systemu, nielicznych wprawdzie, ale niekiedy spektakularnie widocznych, „parszywych owiec” i „naciąganych usług”.
Skargi na system audytów realizowanych na zlecenie PARP i praktykę kontroli usług przez operatorów są dziś zdecydowanie rzadsze aniżeli było to w początkowym okresie, a w stosunku do zdecydowanej większości dostawców audyty potwierdzają spełnianie standardu jakości . Aktualnie trwa kolejne postępowanie PARP w celu wyboru podmiotów audytujących podmioty realizujące usługi w BUR. Aktualne pozostają dyskusje, które certyfikaty jakości stanowią wiarygodną gwarancję jakości w praktyce i jaką rolę spełniają w kontekście audytów na zlecenie PARP, które w istotnym zakresie są wtórną, nie zawsze uzasadnioną forma kontroli. Ważna jest też konstatacja, że zagęszczanie sita poprzez zabiegi administracyjne nie będzie efektywne, a tym bardziej nie chroni przed bardzo rzadkim wprawdzie, ale szczególnie psującym obraz całości, zjawiskiem zwyklej nieuczciwości i praktyk przestępczych.
Poważnym problemem jest to, że system „nie uczy” klientów samodzielnego wyboru i nie tworzy ku temu skutecznych narzędzi. Nie spełnia zatem istotnego celu, jakim miało być tworzenie warunków do umacniania podmiotowego systemu finansowania.
Tej funkcji zupełnie nie spełnia system oceny zrealizowanych usług, który został wypaczony i podporządkowany wykazaniu przez operatorów spełnienia jednego ze wskaźników. Prawdopodobnie w rekomendacjach po aktualnym badaniu ewaluacyjnym powtórzona zostanie rekomendacja (poprzednia, niestety, nie została ostatecznie zaakceptowana do realizacji) odstąpienia od tego wskaźnika dla operatorów, bo tylko w ten sposób można liczyć na to, że system ocen usług może stać się wiarygodny dla klientów i spełnić swoją pierwotnie założoną funkcję – rankingu, źródła wiedzy o usługach godnych polecenia.

3. Rola Usługodawców w systemie BUR/PSF
1) Truizmem jest stwierdzenie, że usługodawcy są kluczowym elementem systemu BUR/PSF, a ich aktywność i oferowane usługi sensem i istotą funkcjonowania tego systemu. Za tym oczywistym faktem nie idą adekwatne działania które wspierałyby efektywnie tych którzy wypełniają bazę treścią i to od nich zależy atrakcyjność i bogactwo jej zawartości. W tym kontekście troską napawa fakt, ze dla sporej części firm oferujących usługi rozwojowe, w tym tych najlepszych, uciążliwości biurokratyczne są zniechęcające i nie stanowią alternatywy do oferowania swoich usług bez udziału Bazy i dofinansowania. A to z kolei stawia pod znakiem zapytania zakładaną przez twórców wizję, by BUR stała się w przyszłości uniwersalną i powszechnie stosowaną platformą kontraktowania usług rozwojowych, nie tylko dofinansowywanych.
2) Podmioty oferujące w BUR swoje usługi weszły w naturalny sposób w rolę, która przypisana była z założenia (niekiedy także ze środkami na ten cel), operatorom PSF. W swoim dobrze pojętym interesie, ale także z konieczności i z dobrym skutkiem dla wszystkich interesariuszy, to usługodawcy przejęli na siebie ciężar promocji systemu i akwizycji usług. Życie nie znosi próżni – wobec oczywistej bariery w samodzielnym korzystaniu z usług dofinansowywanych dla zdecydowanej większości przedsiębiorców, zawiłości biurokratycznych tego systemu – usługodawcy stali się także doradcami, przewodnikami i pośrednikami. To wprawdzie nie umacnia wprost „podmiotowości” systemu, a w skrajnej postaci może budzić wątpliwości, to jest oczywistym, że bez tego system BUR/PSF by się „nie kręcił”. Jeżeli tak jest, to nie można wykluczyć, że jest to jeden z czynników, który ma odzwierciedlenie w cenach usług w BUR, o czym szerzej poniżej.

4. Strategie cenowe Usługodawców
Odkąd funkcjonuje BUR/PSF nie ustają dyskusje, a także podsuwane są różne pomysły wokół kwestii cen usług rozwojowych w BUR. Jest bowiem faktem, że w wielu wypadkach wydają się one być wyższe, aniżeli analogiczne usługi oferowane poza BUR, w ofertach komercyjnych. Ale rodzą się w związku z tym faktem istotne pytania:

1. Skąd wiadomo że na pewno wyższe, albo – od czego wyższe? Wszak identyczność, a stąd i wartość, podobnie nazywających się i podobnie opisanych usług, tylko dla niefachowca jest oczywista. Głębsze porównanie przez profesjonalistę, uwzględniające wszystkie elementy i aspekty usługi rozwojowej może wykazać, że porównanie dotyczy jednak nie w pełni tożsamych usług.
2. A jeśli już rzeczywiście są wyższe, czy nie oznacza to dążenia do uwzględnienia w kalkulacji tych nakładów związanych z usługą, które wiążą się ze specyfiką ich oferowania w systemie BUR/PSF, częściowo omówionych też w poprzedniej części, powyżej? Czy jest to uzasadnione i jakich granicach?
3. A jeśli są wyższe tylko dlatego, że system na to pozwala, to czy istnieją administracyjne formy ograniczenia takiej tendencji, inne niż samoograniczające działania wymuszone konkurencją w zakresie ceny i jakości?
4. Jak wspólnie zapobiegać incydentalnym przypadkom gdzie wydaje się oczywiste, że ktoś próbuje zastosować zaiste „księżycowe” ceny?
To trudne pytania, a odpowiedzi i sposoby reakcji są różne. W niektórych IŻ RPO i wśród operatorów formułowane były oczekiwania wprowadzenia formalnego „taryfikatora usług rozwojowych”. Można zrozumieć takie oczekiwania ze strony tych, którzy nie czują się kompetentni w profesjonalnej ocenie usługi rozwojowej we wszystkich jej aspektach, a decydują o wydatkowaniu środków publicznych, nie mając pewności, czy wszystko jest w porządku. Tyle tylko, że taki „uniwersalny taryfikator na każdą okazję” nie istnieje, a jego stworzenie wydaje się nierealne i mało sensowne. Różnorodność bowiem samych usług rozwojowych, jeśli uwzględnić jeszcze inne aspekty mające wpływ na koszty (usługi związane, wymogi organizacyjne, uczestnicy), tworzy tak wielką liczbę możliwości do uwzględnienia, że przekracza to możliwości racjonalnego ujęcia i możliwości zastosowania.
W tym kontekście z niecierpliwością należy oczekiwać na wyniki badania jakie zlecił PARP, a które ma się zakończyć w lutym tego roku. Spodziewamy się, że pozwolą one na szeroka dyskusję z udziałem sektora usługodawców i może pojawią się nowe pomysły. A może są już dziś?

10 lutego 2020 r.